“这些问题不断积累，已严重影响海南经济发展，到目前为止，还是影响我省稳定的一号问题，或为市县的心腹之患。”9月6日，海南省省长罗保铭在海口举行的海南“全省处理土地纠纷历史遗留问题动员大会”上如是说。　　

　　罗省长所说的“一号问题”，就是指土地纠纷历史遗留问题。

　　土地纠纷问题的“广度”与“难度”

　　据海南省副省长姜斯宪介绍，海南省的土地纠纷历史遗留问题主要分为四类。首先是土地权属纠纷。

　　“上个世纪八十年代以来，随着农村体制改革、产业结构调整和农业新政策的出台，我省农村在生产和建设迅速发展的同时，土地资源也日趋紧张，因争夺土地资源而造成的土地纠纷开始增加。”海南省副省长姜斯宪介绍说，“这些纠纷有的是在农场与农民集体之间的纠纷，有的是农民集体与农民集体之间的纠纷，比较突出的是场社纠纷。”

　　据介绍，尽管2002年以来，海南省全面开展农村土地确权和纠纷排查调处，纠纷的宗数大量减少，“但剩下来的一般也都是硬骨头”。到今年初，据海南政府部门初步统计，仍有533宗土地权属纠纷还没有解决，涉及土地面积37.8万亩，其中非林地纠纷295宗，林地纠纷258宗。跨市县范围的土地纠纷又有133宗。

　　其次是征地遗留问题。

　　“上个世纪九十年代初期我省房地产开发过热，有的市县征地过滥过乱，既有政府征地，又有企业征地，而且征地底数不清。当时有一些账册也不全，在征地过程中有的市县被征地农民安置没有落实，部分农民失地又失业，生活无保障。另外有的土地征用以后长期闲置，也导致部分农民在被征用的土地上继续耕作，但是随着闲置土地的处置和开发，拖欠农民征地款等征地遗留问题就不断暴露出来。”姜斯宪副省长说。

　　他还举例说，海南省陵水县在上个世纪九十年代有部分沿海征地项目，征地补偿费拖欠两千多万元。“当时征地的时候，有一些所谓征地的主体非常盲目，总觉得抢到一块地，说不定就能发得了财。但是这块地，有可能规划始终落实不了，或者说根本就不是建设用地，这个地就一直荒在那里，荒着矛盾不大，现在经过我们的整理，这块地可以用了，就问题大了。征地拆迁补偿没有付，农民当然不干，即使有的征地补偿付了，由于长期闲置，农民已经在这种地安家了，也有一个处理问题。”

　　此外还有闲置建设用地处置遗留问题和农业用地对外流转遗留问题。前者据不完全统计有281宗、涉及土地2.5万亩，占整个全省闲置土地总宗数的8.6%和总面积的7.0%。后者造成的原因是由于一些地区农村集体土地对外流转的操作程序仍旧不规范，有些村委会干部未经三分之二以上村民或村民代表同意，或未经法定程序报经镇政府批准就自作主张对外发包土地，造成了一些村民失地，生产生活困难。

　　“另外，还有一些市县领导干部片面追求农业规模化发展，在招商引资时随意承诺大面积、长期限、低地价，甚至以行政命令迫使村镇对外流转土地，造成严重的面积过大、期限过长、地价过低‘三过’问题。”姜斯宪副省长表示。　　 　　

　　 “一号问题”隐忧无穷　　

　　据介绍，近几年来，海南省对征地中拖欠农民补偿款等遗留问题进行了全面清理，全省共追缴拖欠、挪用农民征地补偿款4.98亿元,完成农村土地确权登记发证面积4834.2万亩，占农村土地总面积的96.7%；依法调处解决了5280宗土地权属纠纷，占全省土地权属纠纷总宗数的86.7%；全面处置盘活闲置建设用地，全省原闲置的35.68万亩建设用地均已完成处置盘活；对农业用地流转进行了全面清理整顿，整顿规范流转的农业用地3617宗，占需要规范的总宗数的96%。

　　“我们虽然做了大量工作，搞了多次对土地遗留问题的整治，但现实情况不容乐观。由于土地遗留问题产生的原因十分复杂，解决的难度相当大，全省还有大量的农民征地款被拖欠未发;还有大量的闲置建设用地处置遗留问题没有处理完毕;农业用地对外流转中出现的‘三过’问题，没有得到妥善解决。这些问题不断积累，就严重影响海南经济发展，既影响农民利益也影响开发商利益。”海南省省长罗保铭在会上表示。

　　“处理好土地纠纷历史遗留问题，是促进海南可持续发展的基本保障。”罗保铭省长表示，一方面，良好的投资环境是发展的重要条件，近几年来，因土地纠纷引发的群体性事件严重损害了海南的投资环境。不少农业开发项目因土地纠纷问题被迫停工，制约了规模性农业综合开发；一些重点项目的建设也受到影响，因土地纠纷问题影响了重大工程建设进度。

　　“另一方面，土地是发展的重要资源。海南拥有得天独厚的区位条件、生态环境和土地资源优势，这是海南可持续发展的一大本钱和最大优势。随着经济的发展，开发的梯度转移，海南土地资源的稀缺性也愈加凸显，可以说是寸土寸金。如果土地纠纷历史遗留问题不解决，大片闲置的土地不能开发，将是海南又好又快发展的一大损失。”罗保铭省长说。　　 　　

　　 全面排查、慎重裁决、配套立法 　　 　　

　　“处理好土地纠纷历史遗留问题，是我省当前一项十分紧迫和非常重要的任务。”姜斯宪副省长表示，要全面处理好土地纠纷历史遗留问题，首先要对土地历史遗留问题做全面排查。因为有些土地历史遗留问题隐藏较深，只有发生矛盾冲突时才会显现。姜斯宪副省长举例说，如拖欠农民征地补偿款等征地遗留问题，往往当闲置土地要重新开发遇到农民阻挠时，才会暴露出来。“这次专项整治，要做全面、彻底的清理排查，并对排查出来的遗留问题逐宗立案登记造册，制作专题图件，建立数据库，从而为解决问题打好基础。”

　　在具体的解决方式上，姜斯宪副省长表示，各级政府和主管部门要坚持协商为主、慎重裁决，以防矛盾激化或产生新的问题。“对于政府机关、企事业单位、部队等单位与农民之间的土地权属纠纷，要努力协调，在法律的范围内让利于民，通过依法确权与让利于民相结合，促进问题的协商解决。对于农民集体之间的土地权属纠纷，则要在全面调查取证的基础上，寻求各方利益的平衡点与结合点，通过耐心细致的沟通协调工作，协商解决。我们不能为仅仅是追求结案率而仓促裁决。要避免因裁决导致矛盾激化，产生新的问题。”

　　而要保证彻底、长期的解决土地纠纷，必须依靠法律的力量。首先“要充分利用特区立法权，完善我省在土地资源配置与利用方面的政策法规。这是避免行政行为随意性过大、操作不规范,从源头上解决土地问题的重要举措。”姜斯宪副省长说，应争取尽快出台《海南省土地权属确认与纠纷调处条例》，通过这个条例解决土地权属纠纷处理法规不完善、证据不足时如何裁决、怎样认定和保持土地利用现状的问题，完善纠纷调处工作的体制机制，把省委省政府解决土地纠纷问题的指导性原则进一步具体化，落实成法规和规章。

　　其次是加快征地补偿安置地方立法工作。制订《被征地人员养老保障试行办法》和《海南省土地征收补偿争议裁决办法》，建立规范的征地补偿安置体系，完成“征地统一年产值标准”的颁布实施。

　　此外还要完善农村土地流转的法规规章。结合海南的实际情况对农村土地流转的期限、价格和面积作出限制性规定，把“三过”问题要解决好。(作者：张梅芳 　李萌)

　　来源：中国经济周刊(2007-10-08)